当前海东市辖内农发行在支持棚户区改造工作中存在的问题及意见建议
发布:2019-4-12?? 浏览:7044 次 ??作者:赵珊珊

? ? 近年来,海东银保监分局密切关注辖内农发行系统支持棚户区改造项目的工作进展,专门组成调研小组,对辖区农发行系统支持棚户区改造情况进行调研,并提出有针对性的监管建议。

??? 一、棚户区改造项目回顾

??? 棚户区改造项目是我国于2005年开始,为改造城镇危房,改善困难居民居住条件的一项民生工程。经过起步探索阶段(2005-2007),及大力推广阶段(2008-2012),以及加速落地阶段(2013-至今)。因地域及经济发展阶段的差距,海东辖内棚户区改造基本从加速落地阶段开始有较大突破。随着2017年5月《关于坚决制止地方以购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)文将棚户区改造作为政府购买服务清单的例外事项,以及2018年3月《试点发行地方棚户区改造专项债券管理办法》(财预〔2018〕28号)认定棚改贷款为地方政府隐性债务,意味着棚户区改造项目将进入“审慎阶段”。

??? 二、海东农发行系统支持棚户区改造基本情况

? ?截止2018年12月底,海东市农发行系统在海东市共支持8家企业,10个项目支持棚改。具初步统计合同金额300500万元,截止目前贷款金额284400万元,贷款合同期限分别是15-20年不等。大部分行棚改贷款余额占全行贷款比重的50%,有个别行高达99%。

??? 三、存在问题

? ?(一)棚改安置协商事宜导致项目进展缓慢

? ?棚户区改造作为一项民生工程,想让居民出“棚”进“楼”,需要考量拆迁面积大,涉及户数及人口多,过渡期长及配套设施等多方面的因素。因此政府、企业与拆迁户的补偿意见是否一致影响着棚户区改造项目的进展。如农发行互助县支行支持的互助县凉州营村和兰家村棚户区改造项目,涉及补偿农户566户,现补偿拆迁户421户,部分拆迁户与企业就补偿方案未达成一致,造成棚户区改造项目进展缓慢。

? ?(二)地区经济发展限制

? ?海东市面积1.3万平方公里,常住人口147.08万人,人口密度113人/平方公里。在青海省辖内贫困面积最大,贫困人口最多,贫困程度最深。除互助外,平安、乐都、化隆、循化、民和均为国家级贫困县。资金来源主要靠上级政府转移支付,导致财政不能及时追加地方政府风险补偿金,贷款担保资源匮乏,造成风险补偿金放大倍数过高,无法及时拨付贴息资金,影响金融机构贷款质量。虽然由地方政府提供的棚户区改造项目多,金额大,但在实际操作中,棚户区改造项目落地的机会很小。根据《青海省城乡住房建设领导小组办公室关于全省2018年1-10月的棚户区改造目标任务完成情况的通报》(青房组办〔2018〕26号)文件,海东市改造新开工棚户区改造任务完成情况低于全省平均水平,棚户区改造入住完成情况低于全省平均水平,城镇老旧住宅小区综合改造项目进展情况中,乐都区、化隆县目前开工率仍为零。

? (三)PSL棚改贷款引致地方政府隐性债务

? ?货币化安置的棚户区改造项目,是财政渠道的结构化货币政策,也是地方政府的一笔长期贷款,PSL(抵押补充贷款)贷款利率成本低,且为中长期贷款,缓解了政府的流动性难题,但在房地产依存度高且财政实力弱的海东市也是政府隐性债务行成的主要成因。

? (备注:农发行海东市分行投资的青海恒昇投资发展有限公司海东工业园区高铁新区棚户区配套基础建设项目(二期)为非PSL利率,其余9个项目均执行PSL利率)

? 根据PSL流动循环,由央行发行PSL,由政策性银行(本调研政策性银行仅包括农发行)对地方政府提供棚户区改造专项贷款,再由地方政府协商一致后委托相关部门为拆迁户发放货币安置金,经过至5年多的建设周期,拆迁户再用安置金从开发商处购买房屋去库存,房地产开发商再向政府偿付土地出让金,至此,流动性回到地方政府手中,但按照平均15年的贷款期限,这笔流动性在地方政府手中至少停留10年之久,才能回到政策性银行(农发行),再至中央银行,完成资金的闭环。由于该笔流动性未纳入地方政府财政赤字,一定程度上导致了政府借棚户区改造之名违规举债的局面。

? (四)地方政府倾向于以“债”代“贷”,进行融资

? 2018年3月,财政部和住建部联合发布《试点发行地方棚户区改造专项债券管理办法》(财预〔2018〕28号),目的是解决棚户区改造资金问题,以政府显性债务(棚改专项债)取代政府隐形债(棚改贷款),坚决遏制地方政府隐形债务增量。如农发行乐都区支行的原青海锻造厂生活区棚户区改造项目,由青海省住建厅出具《关于乐都区锻造厂生活区棚户区改造项目纳入国家计划的确认函》,确认本项目已纳入2016-2017年棚户区改造计划,但受政策影响,自2017年末审批以来,未实现棚户区改造信贷投放,乐都区锻造厂生活区棚户区改造项目2018年建设资金已通过政府发行专项债券给予了解决。

? (五)还款来源未落实,存在债务悬空风险

? ?随着政府隐性债务认定与清理工作的展开,农发行海东市各分支行与当地政府进行了接洽,落实约期回购,但因政府单方面废除协议或纳入地方政府隐性债务却无处理意见、意向等情况的存在,有可能导致债务悬空风险。农发行循化县支行因政府撤函而停止信贷资金支付,贷款利息收回难度很大,预计四季度贷款利息很难落实。农发行互助县支行棚户区改造项目纳入了地方政府隐性债务,但地方政府无相关处置意见及行动,四季度贷款利息及2019年到期的贷款本息存在一定的还款风险。

?(六)棚改项目对接与营销困难

? 中央财政严禁地方政府借棚户区改造之名盲目举债的信号释放与地方政府债务清理、规范地方政府举债工作的持续开展,导致棚户区改造项目对接与营销存在一定的困难。2018年1月10日,农发行银行循化县支行与循化县住建局就循化县2018年棚户区改造项目进行沟通对接。2018年预计棚户区改造1100套,项目总投资27500万元,所需银行贷款20000万元,当地住建局合作意愿较强烈,农发行循化县支行也积极跟进此棚户区改造项目。但截至目前,由于地方政府债务清理和规范地方政府举债工作的进行,至此棚户区改造项目已停止施行。

? ?在审计署实施的隐性债务审计中,由于缺少界定明晰与可操作性的隐性债务口径及标准,导致地方政府将政府棚户区改造中长期贷款算作隐性债务。因此导致了目前当地政府对棚户区改造的态度模糊不清,尚在观望之中,致使棚户区改造项目的推进举步维艰。

??? 四、几点建议

? (一)严格棚户区改造项目审核审批。农发行海东市分支行在审核地方发改局及住建局提交的项目时,应从当地经济发展及政府财政实力为出发点,关注当地政府债务率与偿债率,正确研判棚户区改造项目可行性,拆迁户安置难度大小,配套设施及补偿意见可能给项目实施带来的阻力以及要求,严防在规范政府举债的新形势下,地方政府将其他项目包装成棚户区改造项目,新增政府隐性债务。

? (二)提升风险管控水平。一是农发行海东市分支行棚户区改造项目投资长期化,资金来源短期化,中长期债务期限错配,容易引发流动性风险。二是防止政府财政风险转化为金融风险,导致本行债务悬空。要积极落实还款来源,密切关注地方隐性债务清理的动态,完善流动性风险与系统性风险预警机制,切实加强风险识别和风险管理。

? (三)保证棚户区改造项目运作质量。一是对于符合监管规定及国家审计要求的在建棚户区改造项目,要依照合同约定保证后续棚户区改造项目的续建和收尾。二是强化债权人约束,购买地方政府债券要符合监管规定。三是落实政府隐性债务认定与清理工作的展开,农发行海东市分行要与当地政府进行积极接洽,落实约期回购计划,确保发放的棚户区改造项目贷款运行正常,到期正常收回。四是积极通过其他融资模式释放流动性,如规范的、真实运作的政府付费类型的PPP项目,立足于政策性银行定位,在基建,精准扶贫等领域持续做好信贷服务工作。


(供稿:海东银保监分局监管三科? ? 赵珊珊)

责任编辑:王颖洁??最后修改:2019-4-12
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